Türkiye’nin bir IMF Programına Gereksinimi Var Mı?

Burak Köylüoğlu

 

“Türkiye’nin IMF ile bir stabilizasyon programı üzerinde anlaşması gerekir mi?” sorusu 2018 Ekonomik Krizi’nden beri gündemdedir.

Bu soruya yanıt vermeden önce, IMF’in nasıl çalıştığını ele almak gerekiyor.

Bretton Woods Sistemi ve IMF

Tüm önemli siyasi ve ekonomik eğilimler bir kırılma noktası ile başlar. Modern uluslararası ekonomik sisteminin başlangıcı da Bretton Woods Konferansı’dır.

Bretton Woods Konferansı, II. Dünya Savaşı sonrasındaki uluslararası ekonomik düzenin belirlenmesi için, ABD ve İngiltere liderliğinde, 1-27 Temmuz 1944 tarihleri arasında 45 ülkenin katılımı ile gerçekleşmiştir. Konferansın toplanma tarihi itibari ile, Batı Cephesinde Anglo-Amerikan orduları Normandiya Çıkarmasını başarı ile gerçekleştirmiş, Sovyetler ise Beyaz Rusya’daki Alman ordularını imha ederek (Bagration Operasyonu) Doğu Polonya’ya kadar ilerlemiş durumdadır. Konferans, Almanya ve müttefiklerinin savaşı kesin olarak kaybetmiş olduğunu gösteren dramatik olaylar sırasında toplanmıştır.

Konferansın temel müzakereleri iki lider ülkenin temsilcileri olan John Maynard Keynes (İngiltere) ve Harry Dexter White (ABD) arasında yürümüştür.

Bretton Woods Konferansında ortaya çıkan vizyon; 1930’larda uluslararası ekonomik sisteme önemli zarar veren kur savaşları, yüksek gümrük tarifeleri ve barter ekonomisi yerine tüm parçaları birbiri ile saat gibi işleyen, serbest ticaret prensibinin egemen olduğu, para bloklarının (Sterlin, Frank, Mark, vs.) terk edildiği, sermaye kontrollerinin kısmen kaldırıldığı bir ekonomik düzendir.

Sistem büyük ölçüde ABD temsilcisi White’ın getirmiş olduğu kavramsal tezler üzerine kurulmuştur. Keynes’in entelektüel etkisi sistem üzerinde hissedilse de sistemin mimarisine ABD’nin bu dönemdeki askeri ve ekonomik üstünlüğü damgasını vurmuştur.

Sistemin belkemiğini oluşturan uluslararası para politikası iki temel kurala dayanır:

  • ABD Doları altına sabit bir parite (1 ons altın=35 USD) ile endekslenmiş ve Doların altın karşısında konvertibilitesi taahhüt edilmiştir.

  • Diğer tüm ülke para birimleri de ABD Dolarına sabit çapraz kurlar (currency pegging) ile bağlanmıştır.

IMF’e bu kur rejimini gözetme görevi verilmiştir. Sisteme dahil ülkeler olağanüstü koşullarda (ödemeler dengesi krizleri gibi),para birimlerinin paritesini %10’nun üzerinde bir oran ile değiştirebilmeleri IMF onayına bağlıdır. Ayrıca, IMF’e üye olan ülkeler herhangi bir ödemeler dengesi krizi ile karşılaştığı zaman, IMF’den kısa vadeli finansman desteği alarak sorunu çözmektedir.

IMF’in 1950’li ve 1960’lı yıllardaki kredi programları ağırlıklı olarak Batı Avrupa Ülkeleri ile yapılmıştır.

IMF’in görev alanı savaş sonrası yeniden inşa ve yapılanma görevi üstlenmiş olan IBDR (International Bank of Development and Reconstruction, World Bank grubu içinde yer almaktadır) ile çakıştırılmamıştır. IMF sadece ticaret dengesi açığı sorunlarını kısa vadeli programlar ile finanse ederken, IBDR ise yeniden yapılandırma ve geliştirme projelerini uzun vadeli programlar ile fonlamıştır. Her iki kurumda da bu dönemde ABD’nin yönetimsel ağırlığı oldukça baskındır.

1960’lı yıllarda Afrika ve Asya ülkesi bağımsızlığını kazanacak ve IMF’e üye olan ülke sayısı iyice artacaktır.

Bretton Woods Sisteminin Çöküşü sonrası IMF

Bretton Woods Sistemi 1960’lı yıllarda için için çatlamaya başlamıştır.. ABD ekonomisinin yüksek kamu ve ticaret açıkları vermesi ve Batı Almanya ve Japonya’nın ABD aleyhine verdikleri yüksek ticaret fazlası vermesi nedenleri ile ABD Dolarının altına olan sabit paritesi savunulamaz duruma gelmiştir. Üstelik bu dengesizlik Vietnam Savaşı, uzay programları, silahlanma yarışı ve ABD’deki sosyal reformların arttırdığı harcamalar ile daha da büyüyecektir.

1970’lere girerken ABD Doları bu ekonomik parametrelere göre sürdürülemeyecek ölçüde değerli kalmış durumdadır. 1971 yılında Başkan Nixon’ın ABD Dolarının altın ile bağını kopartması (Nixon Shock) ile sistem sona erecektir.

Bretton Woods sistemi sona erdikten sonra IMF’in misyonu da önemli ölçüde değişmiştir. Dünya genelinde çeşitli kambiyo rejimleri oluşmaya başlamış, Arapların 1973 Yom Kippur Savaşı’nda İsrail’e yardımda bulunan Batı Dünyası’na tepki olarak başlattıkları petrol ambargosu dünya ekonomisinde yüksek enflasyon, düşük büyüme ve yüksek işsizliğin bir arada olduğu bir ekonomik ortam yaratmıştır. Bu dönemde ödemeler dengesi krizleri, yerel para birimlerindeki yüksek kayıplar ve bankacılık krizleri nedeni ile IMF programlarının sayısı artmıştır.

Bu dönemin unutulmaz örneği, 1977 IMF-İngiltere programıdır. Bu program IMF’in o zamana kadar olan en büyük programı olacaktır.

1970’li yılların sonunda petrol şokunun etkisi geçtiği zaman, FED’in faizleri arttırması ile emtia fiyatlarıgerilemeye başlayınca ekonomik krizler gelişmekte olan ülkelere kaymıştır. 1980’li ve 1990’lı yıllarda IMF’in en önemli müşterileri Latin Amerika Ülkeleri’dir. Türkiye de 1990’lı yılların popülist politikaları sonucu oluşan yüksek kamu açığı ve zayıf bankacılık sistemi sonucu yaşadığı ekonomik krizler ile IMF’in kapısını çalmıştır. IMF’in programları 1990’lı yıllarda eski SSCB ülkeleri ve Doğu Avrupa Ülkelerine kadar genişlemiştir.

2000’li yıllarda küreselleşme, bol ve ucuz para ortamı ile IMF programlarının müşterileri azalmıştır. Tam da IMF’in yeri literatürde tartışılır hale geldiğinde, 2008 Küresel Ekonomik Krizi oluşmuş ve bu kriz sonrası IMF’in yeni müşterileri AB’nin zayıf halkaları olan Yunanistan, İrlanda, Portekiz gibi ülkeler olmuştur. Son Arjantin programı (Eylül 2018) IMF tarihinin en büyük programıdır.

IMF ve Organizasyon Yapısı

IMF’in yönetim yapısı çoğunlukla yanlış bir şekilde Birleşmiş Milletler’in yapısına benzetilir. IMF temel anlamda bir fon kimliğindedir. Bu fona katkıda bulunan 189 ülke kotaları ölçüsünde oy gücüne sahiptir. Fonun para birimi SDR (special drawing rights) olup, fon yaklaşık 477 milyar SDR (692 milyar USD, 1 SDR yaklaşık 1.5 USD) büyüklüğe sahiptir. IMF’in kaynağı sadece üyelerin katkıda bulunduğu kotalar değildir. IMF’in fon toplamı ile üye ülkelerden borçlanma yolu ile küresel ekonomiye sunabileceği toplam kaynak yaklaşık 1 trilyon USD’dır.

Türkiye’nin toplam kota içindeki payı %0.98’dir. En yüksek kota payı %17.46 ile ABD’ye aittir.

IMF’in “ana sözleşmesi” olan “Articles of Agreement” ancak toplam oy hakkının %85’i ile değiştirilebilir. ABD’nin toplam oylar içindeki hakkı %16.52 olduğu için ABD’nin onaylamadığı hiçbir “ana sözleşme” değişikliği kabul edilemez.

Fonun yönetim yapısı bir anonim şirket yapısına benzer:

Board of Governors: Fonun genel kuruludur. Üye ülkeler temsilcilerini buraya atarlar.

Executive Board: Fonun yönetim kuruludur. Ancak bu yönetim kurulu oldukça geniş yetkilere sahiptir. Fon “ana sözleşmesinin” değişimi, kota değişiklikleri, kota plasmanı (yani IMF kredileri), üyelerin üyeliklerini askıya alma, yeni üyelerin kabulü bu organın görevidir. Bu organda 24 yönetim kurulu üyesi bulunur. Yedi ülke doğrudan bu organda kendi üyeleri ile temsil edilir: ABD, Japonya, Almanya, Çin, Fransa, İngiltere, Suudi Arabistan. Diğer 182 ülke ise gruplar halinde toplam 17 yönetim kurulu üyesi ile temsil edilir. Türkiye’nin içinde bulunduğu grupta toplam 8 ülke bulunmaktadır. Bu grubun yönetim kurulu üyesi şu anda Türkiye’nin belirlemiş olduğu temsilcidir.

Managing Director: Fon’un CEO’sudur. Gelenek olarak Batı Avrupa’dan seçilir.

Fon “ana sözleşmesinde” 2010’da yapılan değişiklik ile gelişmekte olan ülkelerin temsil gücü bir parça daha artmıştır. Bu değişikliğe uzun bir süre ABD’nin onay vermemiş olduğunu not düşmek gerekir.

IMF’in Prensipleri

IMF 1980’li yıllardan itibaren dalgalı kur rejimi, kamu harcamaları ve iç tüketim kısılması, özelleştirme, gümrük tarifelerinin kaldırılması gibi neo-liberal politikaların destekleyicisi oldu. Özellikle Latin Amerika Ülkelerinin yaşamış olduğu krizler ve Güneydoğu Asya Krizi ile uygulamaları önemli eleştiriler ile karşılaştı.

IMF’in ekonomik krizleri çözme yaklaşımı 1989 yılında ekonomist John Williamson tarafından “Washington Konsensüsü” ismi ile kavramsallaştırıldı.

Washington Konsensüsü şu 10 madde tanımlanmıştır.

  • Kamu bütçesi disiplini

  • Sübvansiyon ve teşviklerin sınırlanması

  • Vergi reformu

  • Faizlerin serbest piyasada oluşması

  • Rekabetçi kur düzeyi

  • Serbest ticaret ortamı

  • Yabancı yatırım önündeki engellerin kaldırılması

  • Özelleştirme

  • Rekabeti engelleyen kuralların kaldırılması (çevre, tüketici hakları, sağlık konuları dışında)

  • Evrensel mülkiyetin korunması

Dikkat edilirse bu 10 prensip, temel olarak ekonomik yaklaşımı neo-liberal yöntemlerin oluşturduğu bir sepeti oluşturmaktadır. Doğal olarak, bu yeknesak yaklaşım bazı ünlü ekonomistler tarafından eleştirilmektedir.

IMF Programlarına Yöneltilen Eleştiriler

IMF programlarının en çok eleştirildiği ortak nokta farklı tipteki krizlere üretilen aynı tip reçetedir. Bu reçetenin genel olarak eleştirildiği noktalar şu şekildedir.

  • Sıkı kamu bütçesi şartı, Keynesyen yöntemler ile talebin arttırılarak iç piyasanın düzeltilmesi aracının kullanılmasına engel olmaktadır.

  • Sıkı kamu bütçe uygulamaları sağlık hizmetleri ve sosyal güvenlik hizmetlerine bazı sınırlamalar getirebilmektedir. Bu politika ülkenin genel yaşam standartlarına menfi etkide bulunmaktadır. Özellikle 1990 sonrası eski SSCB ülkeleri ve Doğu Avrupa ülkelerinde uygulanmış olan IMF programlarının bu yöndeki etkileri halen tartışma konusudur.

  • Sübvansiyon ve teşviklerin sınırlanması, kamunun elinden kritik sektörlerin geliştirilmesine yönelik stratejik plan oluşturması prensibi ile çatışmaktadır. Örneğin sübvansiyon ve teşvik sınırlaması tarım ürünleri alanında uygulandığı zaman, bu önlemin katkısı kısa vadede kamu bütçe yönetimine olumlu katkıda bulunurken, orta ve uzun vadede ülkenin tarım politikasına zarar verebilmektedir.

  • Rekabetçi kur düzeyinin sağlanması için yerel para biriminin değer kaybına izin verilmesi ile beraber maliyet enflasyonunda artış görülebilmektedir.

  • Özelleştirme uygulamaları bazı örneklerde devlet tekellerini ortadan kaldırırken, bunların yerine özel sektör tekelleri oluşturabilmektedir.

  • Sermaye kontrollerini çeşitli düzeylerde koruyan bazı ülkelerde, bu kontrollerin ortadan kaldırılması ile ülkeden döviz çıkışı hızlanmaktadır.

  • Üye ülkelerin IMF programından faydalanma seçeneğinin her zaman masada yer alması, ülkelerin basiretli ve tedbirli bir ekonomik politika yürütmesine engel olabilmektedir. Diğer bir deyişle bir şeker hastasının tatlı yiyip, ardından ensülin iğnesi basması gibi. Özellikle IMF programlarının devamlı müşterileri olan bazı Latin Amerika ve Afrika ülkelerinde bu sorun yaygındır.

  • Bir başka eleştiri noktası ise IMF’in kriz yaşayan ülkedeki yapısal değişimi sağlamak amacı ile kredi dilimlerini serbest bırakmak için esnek olmayan şartları (conditionality) bağlamasıdır.

  • IMF programlarının en çok eleştirilen bir yönü de yapısal değişimin zamana yayılmaksızın, tüm dönüşümün bir anda yapılması üzerine kurulu bir politikanın izlenmesidir. Teoride doğru görünen önlemler hep beraber hayata geçirildiği zaman uygulamada sorunlar oluşmaktadır. Örneğin Türkiye’nin 1999 yılında girmiş olduğu stand-by programı çerçevesinde bankacılık sektöründe aceleye getirilmiş ameliyat Kasım 2000 tarihinde sistemi patlatmış ve en nihayetinde Şubat 2001 Ekonomik Krizinin tetikleyicisi olmuştur. Teoride bankacılık sektöründe bu ameliyatın yapılması doğru karar olsa da cerrahi müdahalenin zamanlaması ve kapsamı doğru değil idi. Hiçbir usta cerrah aynı anda hem mideye hem kalbe hem de örneğin böbreklere cerrahi operasyonda bulunmaz.

Bu eleştirilerin tamamına yakını yaşanmış olan vakalar çerçevesinde haklı nedenlere dayanan eleştirilerdir. Ancak IMF de 1980-2008 dönemindeki uygulamalarından pek çok çıkarım yapmıştır. Özellikle çok eleştirilen “conditionality” olarak bilinen esnek olmayan ve katı program şartları yerini daha esnek ve dinamik parametrelere bırakmıştır.

Türkiye bir IMF Programına Girmeli mi?

Hiçbir IMF programı tek başına bir ülkenin ekonomisini baştan aşağıya yapılandıramaz. Zaten IMF’in böyle bir misyonu da bulunmamaktadır. Ancak IMF’in yerel politika üstü konumu ve geçmiş krizlerden çıkarmış olduğu deneyimi (hataları ile beraber) ile oluşturmuş olduğu zengin literatürün kuvveti de gözden kaçırılmamalıdır.

2018 Ekonomik Krizi bir ödemeler dengesi krizi gibi gözükmek ile beraber, krizin nedenleri basitçe tek bir nedene indirgenemez. Bu nedenleri hatırlamak gerekirse:

  • Yüksek cari açık ve net uluslararası açığı

  • İç pazar büyümesine endeksli büyüme politikası

  • Düşük prodüktiviteye sahip özel sektör yatırımları

  • Reel sektörde yüksek kaldıraç, kısa döviz pozisyonu ve üretilen katma değer yetersizliği

  • Rant ekonomisinin payının büyüklüğü

  • Bankacılık sektörünün zayıf ve yetersiz politikaları

  • Para politikasında Eylül 2018 öncesindeki belirsizlik

  • İç ve dış siyasi riskler

Bu kadar çok parametrenin bir araya geldiği bir ekonomik kriz, yıkıcı ve yapışkan bir yol çizebilir. Bu krizin aşılabilmesi için IMF’in 2-3 yıl vade ile bir” stand by agreement” ile vereceği 40-60 milyar USD tutarında bir fon sorunu çözmez ancak ekonominin baştan aşağıya değişmesi için yapılacak temel reformlara yardımcı olabilir. Türkiye halen döviz ve TL likidite sorunu ile uğraşmakta ve döviz kurlarını belli düzeyde stabilize edebilmek için çok yüksek TL ve YP faiz ödemektedir. İyi müzakere edilmiş bir IMF programı bu anlamda düşük faiz oranları sağlayarak ve güçlü bir ekonomik dönüşüm programına ortak olarak bu dönüşümün sağlanmasını kolaylaştırabilir.

Bunun alternatifi ise, yapısal reformların Türkiye tarafından kendi başına belirlemiş olduğu bir program ile yapılmasıdır. Eğer FED Trump yönetiminin baskısı ile faiz artışları konusunu ertelemiş olmasaydı bu seçenek masada olmayabilirdi. İkinci seçenek seçilir ise, Türkiye’nin sürat ile reform programına başlaması gerekmektedir. Çünkü reel sektördeki hasar büyüktür ve bu sorun bankacılık sektörünü de etkileyecek duruma gelmiştir. Kamu kesiminin Keynesyen politikaları çok daha kötüye gidişi engellemekle beraber soruna temel bir çözüm üretememektedir. Dünya Ekonomisi ve sektörler hızla değişirken, temel reformların yapılamaması daha ileride daha büyük bir ekonomik krizin habercisi olabilir. Unutmayalım ki 1994 Ekonomik Krizi, bir kamu borcu ve bankacılık krizi idi. 2001 ise büyük bir bankacılık ve kamu borcu krizi idi. 2018 ise reel sektör ve ödemeler dengesi krizidir. Eğer Türkiye’nin en güçlü ekonomik parametreleri olan kamu bütçe dengesi ve kamu borcu parametrelerindeki birikmiş cephanemizi, reel sektörde dönüşümü sağlayamadan harcar isek, orta vadede daha ağır bir ekonomik kriz ile karşılaşma olasılığını arttırmış oluruz.

Burak Köylüoğlu

 

Mail listesine katılın

Yeni yazılardan haberdar olun.

Teşekkürler! Kayıt oldunuz.

Üzgünüz. Kayıt olamadınız.

İLGİLİ Yazılar

Arkadaşınız ile paylaşın