Hazine Nakit Dengesi ve Merkezi Yönetim Bütçe Dengesi Zayıflıyor

1,3K

 

Ekonomiyi Anlamanın Yolu Merkez Bankası Analitik Bilançosunu Anlamaktan Geçer isimli yazımda TCMB analitik bilançosundaki değişimin ekonomide hangi sorunların yansıması olduğunu anlatmıştım.

Türkiye, uzun bir dönemden beri kendine has Neo-Keynesyen bir ekonomi modeli uyguluyor. Bu model düşük tutulan TL faizi, yükselen kamu harcamaları, kamu bankaları ile desteklenen kurumsal, ticari ve bireysel kredi politikaları ve Kredi Garanti Fonu (KGF) modeline dayanıyor.

Kamu bankalarının artan rolü dört amaçlıdır:

İlki Yatırım ve tüketim hacmini desteklemek, ikincisi kredi kanalları yolu ile reel sektörde sorunlu hale gelen kurumları hayatta tutmak, üçüncüsü ise TL faizlerin DİBS, mevduat ve kredi piyasalarında düşüşüne yardımcı olmak, dördüncüsü ise döviz piyasasında aktif oyuncu olarak davranarak TL’nin değerini korumak.

TCMB, kamu bankaları, KGF ve düzenleyici ve denetleyici kurumların tamamı Hazine tarafından politikalarının tamamlayıcısı olarak görev yaptığı dikkate alınırsa, Hazine’nin ekonomi politikası anlamındaki yerinin insan bedenindeki beyin rolüne eş değer olduğu söylenebilir. Hatırlarsanız önceki yazılarımda Merkez Bankası’nın görevini kalbe, bankacılık sistemini de damar sistemine benzetmiştim.

Ekonomideki eğilimleri doğru analiz edebilmek için, Hazine nakit dengesi ve Merkezi Yönetim bütçe dengesi ve kamu borçlanmak stratejisi ile kamu borçluluğunu bir arada değerlendirmek gerekiyor.

Kamu Kesimini Oluşturan Bölümler

Kamu kesimi mali açıdan yedi bölümden oluşur:

I. Genel bütçeli idareler (Cumhurbaşkanlığı, TBMM, tüm bakanlıklar, MİT, savunma kurumları, Diyanet, Emniyet Genel Müdürlüğü, vb.). Türkiye Cumhuriyeti devleti olarak tanımladığımız kavramın büyük bir bölümü bu tanımın içindedir. Tam listesine buradan ulaşabilirsiniz: https://www.hmb.gov.tr/genel-butce-kapsamindaki-kamu-idareler

II. Özel bütçeli kurumlar (ÖSYM, YÖK, devlet üniversiteleri, TDK, AKM, Türk Tarih Kurumu, vb.)

III. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar (BDDK, SPK, EPDK, KGK, RTÜK, vb.)

IV. Sosyal güvenlik kuruluşları (SGK, İşkur)

V. Yerel yönetimler

VI. Kamu iktisadi işletmeleri (BOTAŞ, Çaykur, TPAO, TCDD, DHMİ, EÜAŞ, TEİAŞ, Eti Maden, Et ve Süt Kurumu GM, TRT, PTT, TÜRKSAT, kamu bankaları, vs.)

VII. Bütçe dışı fonlar, döner sermayeli kuruluşlar, İşsizlik Fonu

Kamu Finansal Sistemi Tanımları 

• Hazine nakit dengesi, birinci maddede yer alan genel bütçeli idarelerin gelir ve giderlerinin konsolide edilerek, nakit akıma çevrilmesidir.
• Merkezi Yönetim bütçe dengesi;  I,II. ve III. maddelerde yer alan, genel bütçeli, özel bütçeli ve denetleyici ve düzenleyici kurumları kapsar. Bu kavram bir cins gelir ve gider tablosudur.
• Yukarıdaki listenin genişliği ve aşağıda göreceğiniz rakamlar, aslında devletin Türkiye ekonomisinde kapitalist bir ekonomi kavramı ile çelişecek ölçüde büyük olduğunu gösterir. Üstelik son 20 yılda birçok özelleştirme tamamlanmasına rağmen…
• Hazine nakit akım verileri ay kapandıktan sonra yaklaşık 1 hafta sonra açıklanır. Bu rapor, reel sektörün en büyük kurumlarının finansal raporlamalarından (istisnalar hariç) daha kaliteli ve hızlıdır.
• Merkezi yönetim bütçe verileri ise izleyen ayın ortasında açıklanır.
• Hazine nakit gerçekleşmeleri, Merkezi Yönetim bütçesi dengesinin yaklaşık %90-95’ini oluşturur.
• Hazine nakit dengesi finansman bölümü içinde yer alan banka kullanımları pozitif olması halinde, Hazine’nin banka mevduatını kullanması, negatif yani eksi olması banka mevduatını arttırdığı anlamına gelir. Örneğin 2020 Ocak-Haziran döneminde Hazine, yaklaşık 54 milyar TL ayrıca TCMB nezdindeki mevduatı arttırmıştır.
• Hazine nakit dengesi finansmanı içinde yer alan kur farkları pozitif ise, Hazine’nin o dönemde kambiyo karı elde ettiğini gösterir. Örneğin 2020 Ocak-Haziran döneminde Hazine 9.7 milyar TL kambiyo geliri yazmıştır.
• Merkezi Yönetim bütçe dengesi bölümünde “cari transferler” kalemi 4.,5.,6.,7. maddelerde yer alan diğer kamu kesimi ve kamu işletmelerine yapılan finansmanı bize gösterir. Bu transferlerin toplam içindeki oranı yıllar itibari ile düzenli bir şekilde yükselmektedir. 2020 Ocak-Haziran döneminde bütçe giderlerinin %42’sine ulaşmıştır.

Cari transferler kalemi altında aşağıdaki kalemler bulunur:

• Görev zararları (kamu iktisadi kuruluşları ve kamu bankaları)
• Hazine yardımları (SGK’ya yapılan hazine yardımları, devlet sosyal güvenlik katkısı, yerel yönetimlere yapılan hazine yardımları, vb.)
• Kar hedefi olmayan kurumlara yapılan yardımlar
• Hane halkına yapılan transferler (burslar, eğitim, yiyecek, barınma yardımları)
• Tarım destekleme ödemeleri
• Teşvik ve sübvansiyonlar
• Sosyal amaçlı transferler
• Uluslararası transferler (KKTC’ye ve üye olunan uluslararası kurumlara yapılan transferler)
• Hazine gelirlerinden yerel yönetimlere verilen pay
• Bireysel emeklilik devlet payları

Merkezi Yönetim bütçesi ise tahakkuk esaslı (accrual based) bir gelir gider tablosu iken, Hazine nakit dengesi bize bir nakit akım tablosu veriyor. Bu tabloyu son beş yıl ve 2020 Ocak-Haziran dönemi için düzenledim. Tablo bize Hazine nakit akımının son beş buçuk yılda nasıl yüksek açıklar verdiğinin bir göstergesi. 2020 Ocak-Haziran döneminde, toplam gelirlere oranla faiz dışı dengenin-%10 ve nakit açığının ise gelirlerin -%24’üne ulaştığını gösteriyor.

Daha da çarpıcı olan ise Hazine nakit açığının büyüme hızı. Önceki yazılarımdan hatırlarsanız, 2019 yılı için 130 milyar TL nakit açığı gerçekleşmesini tehlikeli bir gidişat olarak değerlendirmiştim. Pandemi nedeni ile, kamunun ekonomiye desteğinin artması (ki doğru bir yaklaşımdır) ile Hazine nakit açığındaki büyümenin daha da ivmelendiğini görüyoruz.

Üstelik şu önemli noktayı da kenara not alın. 2019 ve 2020 yıllarındaki oldukça yüksek tutarlı açıklar, Merkez Bankası ihtiyat akçesinin kâr payı olarak dağıtılması ve 2020 yılında Merkez Bankası’nın değerleme hesabının da kâr payı dağıtımı içine alınmasına rağmen gerçekleşti. Diğer bir deyişle TCMB, parasal genişleme ile Hazine’ye nakit aktarmasa idi, bu açıklar çok daha yüksek olacaktı.

Bir başka önemli eğilim ise Hazine’nin banka kullanım hesaplarındaki artış. Dikkat edilirse 2020 yılının ilk 6 ayında 109 milyar TL bütçe açığına karşın net 162 milyar TL borçlanmaya gidilmiş ve yaklaşık 54 milyar TL Merkez Bankasına aktarılarak kamu hesabında mevduat olarak tutulmuş. Bu rakama döviz kuru değerlemesi ile ayrıca yaklaşık 9.7 milyar TL daha kambiyo karı olarak eklenmiş. Nitekim, TCMB’nin nezdinde bulunan kamu mevduatı rakamı bu gelişmeyi doğruluyor. Bu kamu mevduatı stratejik amaçlı olarak kamu bünyesinde tutulan, gereksinimden daha fazla borçlanma yolu ile alınan fonlardan oluşuyor.

Merkezi Yönetim Bütçesi ise Hazine nakit dengesine benzer bir eğilim çiziyor.

Merkezi Yönetim bütçe dengesi, yukarıda belirttiğim üzere bir gelir gider tablosu niteliğinde. Buradaki açığın büyümesi, kamu harcamalarındaki artışa, vergi gelirlerinin yetişememesinden kaynaklı olduğunu görüyoruz. Üstelik DİBS faizlerindeki düşüşe rağmen faiz giderlerindeki artış bütçe açığını büyütmüş. Daha da önemlisi bütçe açığındaki büyüme bu safhadan sonra kalıcı bir kimliğe bürünmüş.

Merkezi Yönetim bütçesinde açığın büyümesi ne anlama geliyor?

Bu sorunun yanıtı vermeden önce bütçenin yapısı ile diğer ekonomik verileri bir arada değerlendirelim.

• Türkiye son yedi seneden beri özel sektörün yatırım ve harcamalarındaki zayıflığı, artan bir şekilde kamu harcamaları ile dengelemeye çalışıyor. Son dönemde kamu gelirleri, giderlerin ancak %80’nini karşılar hale geldi. Toplam gelirlerin içindeki vergi gelirlerinin oranı %75’e düştü. Kamu gelirleri içinde, bir seferlik gelirlerin payı giderek yükseliyor. Artık toplanan vergilerin tutarı kamu maliye sistemini çevirmekte zorlanıyor.
• Kamu giderleri içinde Merkezi Yönetim bütçesi dışındaki kamu giderlerinin finansmanı olarak yer alan cari transferleri payı önemli ölçüde artmış durumda. Cari transferlerin büyüklüğü bütçenin yönetimini büyük ölçüde zorlaştırmış durumda. Cari transfer rakamının büyümesi bize kamunun sosyal güvenlik kurumlarına ve hane halkına olan desteğini oldukça güç şartlarda yaptığını gösteriyor.
• Son dönemde; yaklaşık 6000 mala getirilen ilave gümrük vergileri, çeşitli malların KDV ve ÖTV oranlarındaki artış, döviz ve altın alımlarımda BSMV’nin %1’e çıkarılması gibi uygulamalar sadece cari dengenin ve TCMB döviz rezervinin savunulması amaçlı değil aynı zamanda Merkezi Yönetim bütçe dengesindeki bozulmayı yavaşlatmak için uygulamaya konuldu.
• Merkezi Yönetim bütçesi açığının üzerinde yapılan kamu borçlanması yapılmasına rağmen faizlerde yükseliş yaşanmaması, faiz ve kur düzeyine aynı anda basan sermaye kontrolleri sayesinde gerçekleşti.
• Özel bankalara yönelik uygulamaya konan net aktif rasyosu sadece özel bankaları ticari ve bireysel kredilerinde artış yapmaya “teşvik” etmek amaçlı değildi. Aynı zamanda, bu düzenleme özellikle özel bankalardaki TL ve YP mevduatın bir bölümünün kaynak gereksinimde olan kamu bankalarına kaymasını sağladı. Kamu bankalarının bu sayede Hazine ve TCMB finansmanına olan gereksinimi azaldı.
• Net aktif rasyosu aynı zamanda özel bankaların daha fazla DİBS almalarını sağlayarak, Hazine’nin borçlanma stratejisine destek oldu.
• Yıllar itibari ile TL faizlerin düşük tutulma hedefi, aynı zamanda Merkezi Yönetim bütçe dengesinin bozulmasını yavaşlatması için kritik bir hedef idi. TL faizler eğer bu kadar ısrarla bastırılmasaydı, Hazine nakit ve Merkezi Yönetim bütçe dengeleri çok daha hızlı bozulacaktı.
• Ekonomi yönetimi, kamu sektörünün 2000 Kasım ve 2001 Şubat ekonomik krizlerinde nasıl bir anda hem TL hem de YP likidite tuzağına düştüğünü not etmiş olmalı ki, son dönemde yapılan ilave borçlanmalar ile Hazine TCMB nezdinde stratejik bir kaynak oluşturmuş oldu.

 

Değerlendirme

Türkiye 2018 Ekonomik Krizini tamir edemeden, pandemi ülke ekonomisini etkisi altına almış oldu. 2018 Ekonomik Krizi yapısı itibari ile, modern bir 1997 Uzakdoğu Asya Krizi’ne benzer. Reel sektörün yüksek YP kısa pozisyonu ve yüksek borçluluğuna karşın zayıf finansal, operasyon ve kurumsal yönetim sorunları ile bu kriz tetiklenmiş oldu. Hatırlarsanız:

1994 Ekonomik Krizi, kamu kesimi bütçe dengesi açığı ve yüksek kamu kesimi borçluluğu ile kısmen bankacılık sektörü krizi idi.

2000 Kasım-2001 Şubat Ekonomik Krizleri, esas olarak bir sistematik bir bankacılık sektörü ve yüksek kamu borçluluğu krizi idi.

2008 Küresel Ekonomik Krizi, yaklaşık 50 yılda bir görülen sistematik küresel bir ekonomik paradigma değişimi idi.

2018 Ekonomik Krizi, reel sektörün yüksek borçluluğu, kısa YP pozisyonu, zayıf operasyon ve kurumsal yönetim krizidir. Bu kriz bankacılık sektörünün bilançosuna da iz bırakmıştır.

Türkiye ekonomisinin en önemli ve en sağlam taşıyıcıları, Merkezi Yönetim bütçe dengesi ve kamu borçlanma düzeyi idi. Artık Merkezi Yönetim bütçe dengesinin kuvvetli bir taşıyıcı olamayacağını söyleyebiliriz.

Kamu borçlanma düzeyi, aşınmasına rağmen, güçlü pozisyonunu sürdürüyor. Türkiye’nin kamu brüt borç stoku 1,633.3 milyar TL (Mayıs 2020) ve bu rakam yaklaşık 2020 öngörülen GSYH’nin %37’sine denk geliyor. Ancak esas mesele kamu borç stokunda değil, neredeyse GSYH’nin %46’sına isabet eden (Nisan 2020, -324.4 milyar USD) net uluslararası pozisyon açığında.

Merkezi yönetim bütçe dengesi bu hızla aşınmaya başlar ise, kamu borçluluk düzeyini ve net UYP’yi de bozmaya devam edecektir. Tüm küresel ekonomik değişkenler, Türkiye’nin uluslararası pozisyonu, ülke ekonomisinin diğer değişkenleri aynı kalmak kaydı ile, bütçe açığının ve borçlanma gereksiniminin artışı, orta vade içinde 2018 Ekonomik Krizi’nin neden ve sonuçlarına bir de kamu finansman konusunu ekleyebilir. Bu görüntü devletin bireylere ve reel sektöre bir kalp masajı niteliğindeki katkısını azaltmadan, kamu maliye sisteminin kapsamlı bir şekilde revize edilmesini gerektiriyor.

Burak Köylüoğlu